编者按
当城市发展从增量扩张转向存量提质，低效用地再开发成为关键破局点。作为全国首批低效用地再开发试点城市，长沙在实践中系统构建全链条工作体系和政策工具箱，探索出5种具有代表性的盘活模式，让低效用地“活”起来，为城市高质量发展拓空间、注动能。即日起，长沙市自然资源和规划局与长沙晚报联合推出“存量焕新 星城蝶变——长沙市低效用地再开发”系列报道，为你深入解析这场空间变革的“长沙智慧”。
长沙晚报全媒体记者 彭放 通讯员 李施佳 胡芝兰
“以前下雨没处去，现在家门口的立交桥下建起了公园，羽毛球、网球、儿童游乐、门球场全都有，还免费开放！”从昏暗杂乱的角落变为功能齐全的公共空间，四方坪桥下空间的蝶变，成为观察长沙城市发展方式转型的一扇窗。
随着新增建设用地趋紧，长沙选择向内部深耕，开启一场挖掘存量空间的发展变革。2023年，长沙入选全国首批低效用地再开发试点城市，一项为城市“抠”出发展空间、为产业“腾”出升级载体、为民生“拓”出品质生活的系统工程全面启动。截至目前，全市已精准锁定首批122宗、总面积超1.1万亩低效用地，其中28宗进入实质性开发阶段，累计吸引和撬动社会资本投入约94亿元。数字背后，更值得关注的是长沙为此构建的一整套新理念、新工具与新路径。
理念之变 从“土地开发”到“城市运营”
过去，城市发展很大程度上依赖“征地—出让—建设”的增量扩张模式。低效用地再开发，则要求城市管理者从“开发商”转向“运营者”与“服务者”。这一转变，首先体现在评判土地“低效”标准的变化。
长沙建立了涵盖安全、生产、生态、空间的四维综合评价体系，不再唯经济指标论。通过“自上而下”技术筛查与“自下而上”实地摸排相结合，经多轮校核、公示与确认，锁定低效用地，并全部“入库上图”，做到底数清、动态明。
治理方式也随之创新。“一宗一策”的精细化档案管理，取代了过去“一刀切”的粗放模式。每宗低效用地都有自己的“病历本”，深入分析“病因”，对症“开方”。这种量身定制的治理方式，体现的正是从规模驱动到效率驱动、从管理到服务的深层转变。
工具创新 政策“组合拳”破解存量更新难题
摸清家底之后，如何激发市场活力成为关键。长沙围绕招商难、调规难、融资难、产权乱、动力弱等五大难题，系统构建“1+1+N”政策工具箱，核心是即将出台的《长沙市推进低效用地再开发若干措施》，旨在实现精准“拆弹”、系统“松绑”。
这套“组合拳”注重实效：推行“标准地”出让、弹性年期出让等供地模式，降低企业拿地成本；支持工业用地配建生活服务设施，提升开发弹性；建立“府院联动”机制，畅通低效用地项目司法处置路径；明确历史遗留产权问题处置方式，规范产业用房分割转让规则，防止投机炒作；对符合导向的增容改造不计收地价、用途转换补缴享受优惠，以实实在在的让利点燃市场热情。
“低效用地再开发，不是简单‘拆旧建新’，而是推动城市发展方式转型、实现内涵式增长的战略选择。”长沙市自然资源和规划局负责人表示，政策“组合拳”旨在破解市场主体痛点，唤醒“沉睡”资源，为高质量发展拓展空间，最终让市民共享发展成果。
路径探索 5种模式激活城市“沉睡”资源
理念与工具最终要落地于具体项目。长沙在多样化的实践中，逐步形成5种盘活路径，为同类城市提供了“长沙方案”。
在长株潭城铁与地铁4号线交会的黄金地段，一片13.5亩的闲置仓储用地，曾经厂房破败、环境杂乱。2023年，这里引入长沙市新梁仓商业管理有限公司，以“长期租赁”的轻资产模式获得经营权。仅一年，这里蝶变为“新梁仓文创园”，保留红砖仓库与拱形结构，融入玻璃幕墙与现代钢结构，吸引了茶颜悦色、陈双财烧烤等新消费品牌纷纷入驻。
在长沙，已有了多个类似的成功案例。面对承载城市记忆的老旧建筑，通过“功能性再生”路径，市场力量与创意设计结合，让旧厂房、旧仓库重获使用价值。
此外，面对产权复杂的历史遗留问题，“制度性盘活”展现治理智慧；针对连片低效区域，“结构性更新”实现整体提升；涉及危旧房屋改造，走出“保障性安居”路径；就连桥下、街角等零星空间，也通过“公益性提质”实现微改造，体现出城市治理的绣花功夫。
记者手记
在增量空间见顶的背景下，城市竞争的下半场越来越体现为“存量运营能力”的较量。谁能更高效地盘活沉睡资源，谁能更富创意地重组空间价值，谁就能在高质量发展中赢得主动。
低效用地再开发，表面是“土地文章”，实质是“发展文章”，更是“治理文章”，考验着一座城市的战略眼光、系统思维与为民初心。长沙的探索，正是对这些命题的扎实回应。
从桥下公园的欢声笑语，到文创园区的活力迸发，长沙正通过一宗宗土地的“活化”，书写城市发展的新叙事。这条路注定需要更多的耐心、智慧与协作，但它所指向的未来——一座更集约、更宜居、更可持续发展的城市，值得期待。长沙的试点，不仅是为自身拓展空间，也是为中国众多迈入存量发展时代的城市提供可借鉴的经验。
存量焕新 星城蝶变——长沙市低效用地再开发系列报道①